建設工程中，在承包人在完成項目施工后，向發包人主張工程款的支付系最重要的權利保障。但基于工程項目自身具有的復雜性等特點，一般工程建設所涉及的主體較多，如對專業工程、施工勞務等內容，在符合法定情形時，可向第三方主體進行分包等活動。另項目建設的形式也具有靈活性，實務中存在著如轉包、代建、PPP等不同的建設模式。因此，不同情形下工程支付主體應當如何認定便成為承包人主張工程款的首要條件。本案根據現有法律規定，在結合實務判例的基礎上對建設工程中工程款支付主體的路徑選擇做以簡要梳理。
因勘查、設計合同所涉及主體相對明確，本文討論的建設工程合同系狹義的施工合同的范圍，僅針對建設工程施工合同范圍內的工程款支付主的認定做以分析。
關于工程款支付義務的法律依據
1、項目基本情況
第七百八十八條第一款的規定，建設工程合同是承包人進行工程建設，發包人支付價款的合同。
第七百九十三條 建設工程施工合同無效，但是建設工程經驗收合格的，可以參照合同關于工程價款的約定折價補償承包人。
建設工程施工合同無效，且建設工程經驗收不合格的，按照以下情形處理：
（一）修復后的建設工程經驗收合格的，發包人可以請求承包人承擔修復費用；
（二）修復后的建設工程經驗收不合格的，承包人無權請求參照合同關于工程價款的約定折價補償。
發包人對因建設工程不合格造成的損失有過錯的，應當承擔相應的責任。
第七百九十九條 建設工程竣工后，發包人應當根據施工圖紙及說明書、國家頒發的施工驗收規范和質量檢驗標準及時進行驗收。驗收合格的，發包人應當按照約定支付價款，并接收該建設工程。
第八百零六條 承包人將建設工程轉包、違法分包的，發包人可以解除合同。
發包人提供的主要建筑材料、建筑構配件和設備不符合強制性標準或者不履行協助義務，致使承包人無法施工，經催告后在合理期限內仍未履行相應義務的，承包人可以解除合同。
合同解除后，已經完成的建設工程質量合格的，發包人應當按照約定支付相應的工程價款；已經完成的建設工程質量不合格的，參照本法第七百九十三條的規定處理。
根據上述法律規定可知，發包人系建設工程最終的權益獲得者，依法負有向承包人支付工程款的義務。實踐中，發包人雖易于認定，但工程建設形式多樣，且往往存在實際施工的主體并非承包人的情形，各方主體間未有合同關系的時，實際施工的主體又當如何主張工程款，向誰主張。
二、工程款支付主體的認定
1、轉包情形下工程款支付主體>>
根據住建部《建筑工程施工發包與承包違法行為認定查處管理辦法》第7條規定，“本辦法所稱轉包，是指承包單位承包工程后，不履行合同約定的責任和義務，將其承包的全部工程或者將其承包的全部工程肢解后以分包的名義分別轉給其他單位或個人施工的行為。”
根據《民法典》第七百九十一條及《建工司法解釋》第一條的規定，建設工程禁止轉包。故承包人與轉包人簽訂的施工合同因違反法律禁止性規定而無效。若轉包人實際完成工程施的（或未完工，已完部分驗收合格的），基于合同相對性原則，其應當向合同相對方工程總承包人主張工程款。另基于《建工司法解釋》第43條的規定，實際施工人可突破合同相對性向發包人主張權利，發包人在欠付工程款的范圍內對實際施工人承擔連帶責任。因此，轉包情形下的實際施工人應當向承包人主張支付工程款，發包人在欠付工程款的范圍內承擔連帶責任。
需注意，根據《建工司法解釋》第43條，結合最高院會議紀要的最新觀點， 若工程施工方系層層轉包情形下的工程實際施工人，則僅可向合同相對方主張工程款，而不可突破合同相對性向發包人主張工程款。
2、掛靠情形下工程款支付主體認定>>
根據住建部《建筑工程施工發包與承包違法行為認定查處管理辦法》第9條規定，“ 本辦法所稱掛靠，是指單位或個人以其他有資質的施工單位的名義承攬工程的行為。前款所稱承攬工程，包括參與投標、訂立合同、辦理有關施工手續、從事施工等活動。”掛靠情形下，掛靠人借被掛靠人名義與實際施工人簽訂看涉工程施工合同，即真正的合同關系實際發生于發包人與掛靠人之間，但從合同的簽訂而言，系發包人與被掛靠人簽訂合同。發包人作為建設工程的最終所有者，負有支付工程款的義務，但此時實際施工人能否突破合同相對性向發包人主張工程款，亦或是否可向被掛靠人主張。
（1）發包人支付工程款
從突破合同相對性分析，在工程掛靠中，根據《建工司法解釋》第43條的規定，結合最高院會議紀要觀點，掛靠情形下的實際施工人不可突破合同相對性向發包人主張工程款。
從事實合同關系角度分析，合同掛靠人系工程的實際施工人，發包人享有工程的最終權益。根據《民法典》第四百九十條第二款的規定，法律、行政法規規定或者當事人約定合同應當采用書面形式訂立，當事人未采用書面形式但是一方已經履行主要義務，對方接受時，該合同成立。若掛靠人實際完成施工，發包人享有建設工程權益的，應當視為雙方成立事實合同關系。因要約承諾的合意系合同成立的前提要件，故事實合同關系只有在發包人明確知曉的前提下，發包人負有依法支付工程款的義務。
最高院在（2019）最高法民再329號案件中認為，朱天軍掛靠中頂公司借用其資質與烏蘭縣國土資源局簽訂案涉施工合同，中頂公司作為被借用資質方，欠缺與發包人烏蘭縣國土資源局訂立施工合同的真實意思表示，雙方不存在實質性的法律關系。朱天軍作為案涉工程的實際施工人與發包人烏蘭縣國土資源局在訂立和履行施工合同的過程中，形成事實上的法律關系，朱天軍有權直接向烏蘭縣國土資源局主張工程款。
（2）承包人（被掛靠人）支付工程款
被掛靠人系工程名義上的承包人，若發包人對掛靠情形不知曉，一般會根據合同約定向承包人支付進度款一以及最終結算后的工程款。然而建設項目實際系掛靠人人、材、機物化的勞動成果，被掛靠人并未履行任何合同義務，故無權獲得工程款。即在掛靠情形下，若發包人已經支付工程款，掛靠人可直接向被掛靠人主張工程款。
3、PPP模式下工程款支付主體認定>>
PPP模式是指政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式。PPP模式鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。在PPP建設模式下，政府的主要職責為提供公共服務，社會資本方一般系提供建設資金。在選定社會資本方后，一般由社會資本方與政府共同出資成立項目公司。工程建設中，項目公司的作用系項目法人、建設方。因此，項目公司系工程建設的建設者、發包人，施工方在完成具體的項目建設后，項目公司作為發包人依法負有工程款支付義務。
最高院(2021）黔02民終1669號判決書中認定，2017年7月13日，盤州市水務局與乙方（天域生態公司、山東水利公司）簽訂《某水利扶貧PPP項目合同》，約定由乙方完成案涉PPP項目投融資、建設、運營、維護、移交等雙方權利義務。……，2017年8月28日，項目公司天禹公司成立。天禹公司作為發包人與山東水利公司作為承包人簽訂《某水利扶貧PPP水利工程施工合同》。一審法院認為，案涉工程系盤州市水務局經盤州市人民政府授權采用PPP項目模式的工程，天禹公司作為發包人將案涉工程承包給山東水利公司，山東水利公司將該工程分包給無資質的包繼仿、陳天鼎，包繼仿、陳天鼎又將工程給無資質的李代政、涂煥文、李平，當事人之間分包或轉包的行為均無效……二審法院認為一審判決認定事實清楚，適用法律正確。
4、委托代建情形下工程款支付主體>>
根據國家法定層面的規定，代建制，是指建設單位通過招標方式，將投資項目的策劃、建設、實施等全部或部分管理工作，委托給社會專業化建設管理機構，代理建設單位在一定期限內具體負責項目策劃、建設、實施，項目竣工驗收后移交建設單位的制度。故工程委托代建的基本模式為，委托方與受托方之間簽訂委托合同，將工程建設事宜委托由受托方建設，受托方依據委托方的委托范圍及內容進行項目建設。在建設工程為代建模式下，工程款的支付主體應當如何認定。
1. 代建人應當獨立對承包人承擔付款責任
最高院（2018）最高法民申1191號裁定書認定，《承包合同》）系雙方當事人真實意思表示，且不違反法律、行政法規的強制性規定，應為合法有效。《承包合同》約定，“金豆公司負責按棚改辦要求對案涉回遷工程項目實施建設，工程竣工后由棚改辦統一回購，用于安置棚戶區回遷居民。……本案委托代建合同關系與建設工程施工合同關系是兩個獨立的法律關系。根據合同相對性原理，金豆公司作為發包方向施工方支付工程款，與棚改辦向金豆公司支付工程回購款（代建費用），是基于兩個不同的法律關系產生的合同義務。本院詢問時，金豆公司稱其在本案中主張的預算外工程款，系案涉工程施工中因設計變更而增加的項目工程款。上述變更、增加的工程款，已經另案生效判決確認。
根據上述案例中最高院的裁判觀點，委托代建合同與施工合同是兩個獨立的法律關系。在施工合同中受托方系作為發包人的角色與施工方簽訂合同。根據合同相對性，依法成立的合同對雙方均具有約束力，故施工合同中約定發包人支付工程款的，代建人應當獨立對承包人承擔支付工程款的責任。
2. 委托人對承包人承擔工程款付款責任
在司法實踐中，以代建人對外獨立承擔責任為原則，委托人承擔責任為例外。在下列情形中，委托人可能需要對承包人承擔責任：（1）承包人在訂立合同時知道代建人與委托人之間存在委托代建關系的。（2）委托人、代建人和承包人簽訂三方協議。即委托人成為法律關系的主體。（3）委托人非簽訂合同的主體，但實際履行過程中直接參加到代建人與承包人的合同履行中，與承包人建立了權利義務關系。
司法裁判中，工程款作為承包人最重要的權利，發包人最主要的義務，系合同的最重要的實質內容。故首先應當在在簽訂建設工程施工合同時對于付款主體、期限等內容盡可能詳盡完備。尤其對于代建模式下，發包人作為代建方，應當對于工程款的支付明確約定，在施工合同中，代建方與承包方也應當對此明確約定。其次，在工程施工過程中，轉包、分包或掛靠等情形較為常見。合同相對性系系基本原則，而《建工司法解釋》43條規定的突破合同相對性的情形僅僅是例外規定，故在發生工程款付款主體認定爭議時，仍應首先恪守合同相對性，向存在合同關系的相對方主張工程款，其次判斷是否屬于43條規定的可突破相對性的情形，從而做出判斷。最后，訴訟中證據系證實各方主張能否成立的關鍵。在工程款支付主體產生爭議時，作為施工方，施工過程中除妥善留存施工證據外，也應當提供相關主體支付工程進度款的證據，即從實際履行付款義務的角度證實付款主體。
