在政府和國有投資的建設(shè)工程中，工程款支付問題常因政府審計(jì)而引發(fā)爭議。發(fā)包人常以工程未經(jīng)政府審計(jì)為由拒絕結(jié)算付款，這不僅影響承包人的資金流轉(zhuǎn)，也對工程建設(shè)的正常推進(jìn)產(chǎn)生阻礙。本文將從法律層面探討政府審計(jì)條款的效力以及其對工程結(jié)算付款的影響，并提出相應(yīng)的法律建議，以期為相關(guān)案件中委托人的合法權(quán)益提供保障。

一、政府審計(jì)條款的效力分析

（一）政府審計(jì)的法律定位

政府審計(jì)是國家對政府資金使用的一種行政監(jiān)督行為。根據(jù)《中華人民共和國審計(jì)法》第二十三條的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，以及其他關(guān)系國家利益和公共利益的重大公共工程項(xiàng)目的資金管理使用和建設(shè)運(yùn)營情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。這一規(guī)定明確了政府審計(jì)的行政監(jiān)督性質(zhì)，其主要目的是保障政府資金的合理使用，防止資金浪費(fèi)和腐敗行為的發(fā)生。

（二）政府審計(jì)條款的合法性爭議

在建設(shè)工程施工合同中，發(fā)包人和承包人是否可以約定以政府審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)，這一問題在實(shí)踐中存在一定的爭議。一方面，《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》第十九條第一款規(guī)定，當(dāng)事人對建設(shè)工程的計(jì)價標(biāo)準(zhǔn)或者計(jì)價方法有約定的，應(yīng)按照約定結(jié)算工程價款。這意味著，如果雙方在合同中明確約定以政府審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)，那么該約定在法律上應(yīng)被認(rèn)可。

然而，也有觀點(diǎn)認(rèn)為，政府審計(jì)條款可能違反民法的自愿、平等原則。全國人大常委會法制工作委員會于2016年和2017年發(fā)布的相關(guān)文件指出，地方性法規(guī)中直接以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定，限制了民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)予以糾正。這表明，政府審計(jì)條款的合法性并非絕對，其適用需要在尊重當(dāng)事人意思自治和保障國家資金合理使用之間尋求平衡。

（三）政府審計(jì)條款的效力認(rèn)定

綜合上述法律規(guī)定和政策文件，可以認(rèn)為政府審計(jì)條款的效力取決于具體情況。如果雙方當(dāng)事人在合同中明確約定以政府審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)，且該約定不違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，不損害國家、社會和第三人的利益，那么該條款應(yīng)被認(rèn)定為有效。反之，如果發(fā)包人單方面以政府審計(jì)為由拒絕履行合同約定的付款義務(wù)，而合同中并未明確約定以政府審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)，則該抗辯理由不能成立。

二、政府審計(jì)對工程結(jié)算付款的影響

1.未明確約定政府審計(jì)條款的情緒

當(dāng)合同中未明確約定以政府審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)時，發(fā)包人不能以工程未經(jīng)政府審計(jì)為由拒絕結(jié)算付款。最高人民法院下發(fā)的《2015年全國民事審判工作會議紀(jì)要》第49條規(guī)定，依法有效的建設(shè)工程施工合同，雙方當(dāng)事人應(yīng)依約履行，除合同另有約定外，當(dāng)事人請求以審計(jì)機(jī)關(guān)作出的審計(jì)報(bào)告作為工程價款結(jié)算依據(jù)的，一般不予支持。這一規(guī)定明確了在沒有明確約定的情況下，政府審計(jì)結(jié)果不應(yīng)影響工程結(jié)算。

此外，最高人民法院在相關(guān)電話答復(fù)意見中也指出，審計(jì)是國家對建設(shè)單位的行政監(jiān)督，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力，建設(shè)工程承包合同案件應(yīng)以當(dāng)事人的約定作為法院判決的依據(jù)。因此，在發(fā)包人與承包人未明確約定政府審計(jì)條款的情況下，發(fā)包人以工程未經(jīng)政府審計(jì)為由拒絕結(jié)算付款的抗辯理由，通常不會被法院支持。

2.明確約定政府審計(jì)條款的情形

如果合同中明確約定了政府審計(jì)條款，原則上應(yīng)以政府審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)。但在實(shí)踐中，存在一些特殊情況可能導(dǎo)致承包人突破該條款的約束。這些情況包括：

1. 雙方已簽署有效結(jié)算協(xié)議：如果當(dāng)事人在政府審計(jì)完成之前已經(jīng)簽署了有效的結(jié)算協(xié)議，且該協(xié)議不損害國家、社會及第三人利益，那么該結(jié)算協(xié)議應(yīng)被認(rèn)定為有效，承包人可以依據(jù)該協(xié)議要求發(fā)包人支付工程款。

2. 發(fā)包人或?qū)徲?jì)部門原因?qū)е聦徲?jì)程序拖延：如果因發(fā)包人或政府審計(jì)部門的原因，造成審計(jì)程序長期未啟動或未完成，承包人可以主張發(fā)包人支付工程款。例如，發(fā)包人拒絕接收結(jié)算資料、拖延交付資料給審計(jì)機(jī)關(guān)等行為，都可能導(dǎo)致審計(jì)程序無法正常進(jìn)行，從而影響承包人的合法權(quán)益。

3. 審計(jì)報(bào)告結(jié)論存在錯誤：如果政府審計(jì)報(bào)告的結(jié)論存在明顯錯誤，導(dǎo)致工程量及造價金額被不合理地減損，承包人可以提出異議，并通過司法程序主張工程款。在這種情況下，法院可能會委托司法鑒定機(jī)構(gòu)對工程造價進(jìn)行重新鑒定，以確定合理的工程款金額。

需要注意的是，如果承包人自身原因?qū)е聦徲?jì)程序未啟動或未能完成，例如承包人不及時提交結(jié)算資料或不配合進(jìn)行審計(jì)，那么承包人無權(quán)突破政府審計(jì)條款的約束。在這種情況下，發(fā)包人可以通過提交承包人的違約證據(jù)，向法院主張承包人惡意規(guī)避結(jié)算程序條款，從而要求工程結(jié)算繼續(xù)按合同約定的政府審計(jì)程序進(jìn)行。

三、法律建議

（一）合同簽訂階段

1. 明確約定結(jié)算條款：在簽訂建設(shè)工程施工合同時，雙方應(yīng)明確約定工程款的結(jié)算方式和條件。如果雙方同意以政府審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)，應(yīng)在合同中詳細(xì)載明審計(jì)的程序、時間限制以及雙方的權(quán)利義務(wù)，避免因條款不明確而產(chǎn)生爭議。

2. 設(shè)定合理期限：為防止發(fā)包人或?qū)徲?jì)部門無故拖延審計(jì)程序，合同中應(yīng)設(shè)定合理的審計(jì)期限，并明確逾期未完成審計(jì)的法律后果。例如，可以約定如果發(fā)包人或?qū)徲?jì)部門在規(guī)定期限內(nèi)未完成審計(jì)，承包人有權(quán)要求發(fā)包人按照承包人提交的結(jié)算文件支付工程款。

（二）合同履行階段

1. 及時提交結(jié)算資料：承包人應(yīng)按照合同約定及時提交完整的結(jié)算資料，并確保資料的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。如果發(fā)包人或?qū)徲?jì)部門對結(jié)算資料提出異議，承包人應(yīng)及時進(jìn)行補(bǔ)充和說明，積極配合審計(jì)工作。

2. 保留相關(guān)證據(jù)：在合同履行過程中，承包人應(yīng)注意保留與工程款支付相關(guān)的證據(jù)，如結(jié)算資料的提交記錄、發(fā)包人或?qū)徲?jì)部門的反饋意見、雙方的往來函件等。這些證據(jù)在發(fā)生爭議時可以作為支持承包人主張的重要依據(jù)。

（三）爭議解決階段

1. 積極主張權(quán)利：如果發(fā)包人以工程未經(jīng)政府審計(jì)為由拒絕支付工程款，而合同中未明確約定政府審計(jì)條款或存在突破該條款的特殊情況，承包人應(yīng)積極通過法律途徑主張權(quán)利。可以先與發(fā)包人進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商不成時及時向法院提起訴訟或申請仲裁。

2.申請司法鑒定：在訴訟或仲裁過程中，如果承包人認(rèn)為政府審計(jì)報(bào)告的結(jié)論存在錯誤，可以申請司法鑒定機(jī)構(gòu)對工程造價進(jìn)行重新鑒定。法院將根據(jù)司法鑒定報(bào)告的結(jié)論確定工程款的金額。

四、結(jié)語

在政府和國有投資的建設(shè)工程合同中，政府審計(jì)條款的效力和對工程結(jié)算付款的影響需要根據(jù)具體情況分析。政府審計(jì)作為國家對財(cái)政資金使用的行政監(jiān)督行為，其目的是保障資金的合理使用和防止腐敗。然而，在民事合同關(guān)系中，當(dāng)事人的意思自治應(yīng)得到尊重，發(fā)包人不能以政府審計(jì)為由無故拖延或拒絕支付工程款。承包人在簽訂和履行合同過程中應(yīng)注意相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)，并在發(fā)生爭議時積極維護(hù)自身合法權(quán)益。通過明確合同條款、保留證據(jù)以及合理運(yùn)用法律手段，可以有效保障建設(shè)工程施工合同中各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)工程建設(shè)的順利進(jìn)行。